Поделиться Поделиться

СТВОРЕННЯ ТА ДІЯЛЬНІСТЬ ІНСТИТУТІВ ЗАПОБІГАННЯ ТА ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ

Центральна служба по запобіганню корупції Французької Республіки

Франція є одним із перших членів Європейського союзу та країною з давньою практикою протидії політичній корупції в державному управлінні. Сучасна історія Франції (кінець 1980-х – початок 1990-х років), як і інших країн Західної Європи, свідчить про низку гучних корупційних скандалів у сфері політики відносно незаконного фінансування політичних партій і передвиборчих кампаній. Такі скандали, які компрометували не тільки конкретних осіб, а й політичну систему в цілому, змусили французькі правлячі кола докласти суттєвих зусиль для мінімізації корупційних проявів у зазначеній сфері.

Важливо зазначити, що згідно з рейтингом сприйняття корупції, наданим Transparency International за 2014 рік, Франція займає 26 місце з 175 країн, що є позитивним показником стосовно протидії корупції. Для порівняння, Україна в цьому ж рейтингу посідає 142 місце прряд із Кенією, Угандою та Народною республікою Бангладеш.

Вивчаючи нормативно-правову базу сучасної Франції, зазначимо, що правовий антикорупційний механізм спрямований, по-перше, на боротьбу з посадовими злочинами державних чиновників, які приймають політико-адміністративні рішення, а по-друге, на протидію незаконній діяльності політичних партій та їх керівників в органах державної влади, які застосовують незаконні методи фінансування й проведення виборчих кампаній.

Основу законодавчої бази антикорупційного механізму сучасної Франції складають наступні нормативно-правові акти:

– Конституція Франції;

– Устав про державну службу (редакції 1946 та 1992 років);

– постанова уряду Франції від 11 березня 1988 року "Про публікацію актів політичних партій і даних про витрати на проведення виборчих кампаній, про обов'язкове декларування доходів міністрів і парламентаріїв";

– Закон "Про фінансування політичних партій" 1990 року;

– Закон "Про запобігання корупції і прозорість економічної діяльності та державних процедур" 1993 року;

– Закон Сегена, 1995 року, що дає Рахунковій палаті право контролювати процес призначення на державну службу.

У Французькій республіці діє велика кількість органів державної влади, на які покладено забезпечення протидії корупції, серед яких:

– Комісія з фінансової гласності політичного життя, що контролює майнове становище парламентаріїв;

– Національна комісія з рахунків виборчих кампаній і фінансування політичних партій (наділена контрольними функціями);

– правоохоронні органи: організація з боротьби проти відмивання грошей ТРАСФІН; Міністерство юстиції; Відділ з боротьби проти корупції (ВБКЬ, створений у 2004 року в межах Управління боротьби проти економічних та фінансових злочинів при Судовій поліції; Центральна служба запобігання ко

рупції, яка співпрацює з наведеними вище правоохоронними структурами, та інші.

З огляду на реформування правоохоронної системи України доречним буде розглянути діяльність Центральної служби запобігання корупції у Франції (ЦСЗК).

Так, ЦСЗК є самостійною міжвідомчою службою при Міністерстві юстиції Франції, керівник якої обирається з членів суддівської магістратури, а працівники – із числа службових осіб різних відомств.

Розглядаючи створення Центральної служби запобігання корупції, доречно зазначити, що прем'єр-міністром Франції у 1992 року створено Спеціальну комісію із запобігання корупції, метою якої є стало вироблення рішень з припинення корупції та економічної злочинності.

За результатами діяльності вказаної комісії у червні 1992 року була представлена доповідь, згідно з якою пропонувалося створення центрального органу для боротьби з корупціє, незалежної служби, до якої увійшли б представники судової поліції. Також до кінця 1992 року урядом було розроблено проект відповідного закону з урахуванням наданих рекомендацій.

29 січня 1993 року парламентові прийнято Закон № 93-122 "Про запобігання корупції і прозорість економічної діяльності та державних процедур", у якому передбачено створення Центральної служби запобігання корупції та запровадження суворіших і прозоріших правил фінансування політичних партій та передвиборчих кампаній, укладення державних контрактів з метою підвищення прозорості у цій сфері й посилення контролю за діяльністю місцевих органів влади.

Однак Конституційна рада Франції, яка давала висновок про відповідність нового закону Конституції і, зокрема, тих його положень, які стосувалися статусу ЦСЗК, у своєму рішенні від 20 січня 1993 року дійшла висновку, що "... злиття повноважень адміністративної служби із засобами судової поліції є порушенням принципу розподілу влади, а також обмежує індивідуальні свободи громадян, закріплені у Декларації прав людини та громадянина".

Після оголошення Конституційною радою рішення багато статей закону, які стосувалися діяльності ЦСЗК, були скасовані. Службі так і не були надані повноваження з проведення слідства, у через те числі право на запит інформації. Врешті ЦСЗК була створена як "адміністративна служба із запобігання корупції".

Після набуття законом чинності служба налагодила свою діяльність менш ніж через рік після її створення.

Розглядаючи правовий статус Центральної служби з запобігання корупції, зазначимо, що нормативно-правовою базою її діяльності є: Закон від 29 січня 1993 року № 93-122 "Про запобігання корупції і прозорість економічної діяльності та державних процедур" та Указ від 23 лютого 1993 року № 93-232 "Про Центральну службу з запобігання корупції, створену згідно до Закону № 93-122 "Про запобігання корупції і прозорість економічної діяльності та державних процедур".

Згідно зі ст. 1 Закону від 29 січня 1993 року № 93-122 "Про запобігання корупції і прозорість} економічної діяльності та державних процедур" ЦСЗК підпорядковується Міністерству юстиції Франції.

За винятком того, у цій статті визначено головні функції ЦСЗК, які полягають у наступному:

– централізоване збирання інформації, необхідної для виявлення і запобігання пасивним та активним правопорушенням, пов'язаним з корупцією, зловживанням впливом, здирництвом, зловживанням посадовим становищем, порушення прав та принципу рівності суб'єктів при здійсненні державних закупівель;

– надання допомоги за запитом судових органів при розгляді ними корупційних правопорушень

– надання допомоги за запитом адміністративних органів відносно можливих заходів з попередження корупційних дій. Вказані поради не розголошуються. |

Виконуючи вказані повноваження, ЦСЗК може надати висновок на запит уряду відносно проекту закону.

Як вже зазначалося, після рішення Конституційної ради ЦСЗК так і не отримала повноваження розглядати справи про адміністративні чи кримінальні правопорушення. Проте згідно до ст. 2 Закону № 93-122, коли в результаті збору інформації з'ясовуються факти, що свідчать про можливий злочин, служба негайно передає цю справу державному прокуророві. Однак згідно зі ст. З вказаного закону, як тільки справа починає розглядатися компетентним судовим органом, ЦСЗК одразу припиняє своє втручання.

ЦСЗК не надає правової допомоги фізичним особам. До її компетенції також не входить визначення ступеня відповідальності чи застосування до державних службовців адміністративних чи дисциплінарних санкцій, проте вона може передати інформацію відповідним державним органам, що може стати підставою для початку розслідування у такій справі.

Служба має право збирати інформацію, що надходить від фізичних та юридичних осіб, проте закон не встановлює обов'язку останніх надавати таку інформацію. Це обмежує ефективність діяльності служби, про що наголошують як сама служба в своїх щорічних рапортах, так і науковці.

Указ № 93-232 уточнює положення закону № 93-122. Так, у п. 2 вказаного указу надано перелік посадових осіб, які можуть направляти до ЦСЗК запити про надання експертного висновку. Всього наведено 14 пунктів:

1) міністри;

2) префекти;

3) керівники фінансових судів;

4) голова Комісії з фінансової прозорості політичного життя, передбаченої законом від 11 березня 1988 року;

5) президент Національної комісії з нагляду за проведенням виборів і фінансуванням політичних партій;

6) голова Ради з питань конкуренції;

7) президент комісії з нагляду за державними закупівлями;

8) керівник ТРАСФІН, створеної законом від 12 липня 1990 року;

9) керівник Комісії у справах фондової біржі;

10) керівники міжміністерських комісій та контролюючих органів;

11) президенти і керівники державних органів влади;

12) головний казначей та інші державні бухгалтери;

13) президенти регіональних рад, голова Виконавчої ради Корсики, президенти загальних рад, мерів, президенти урядових груп інших урядових органів державної влади;

14) керівники приватних підприємств у сфері надання комунальних послуг.

Одним із обов'язків ЦСЗК згідної з п. З указу № 93-232 є подача щорічного звіту прем'єр-міністрові та міністрові юстиції про свою діяльність, котрий потім публікується у пресі Звіт повинен включати пропозиції відносно вживання заходів, спрямованих на усунення порушень, які були виявлені ЦСЗК.

Служба працює у взаємодії з іншими судовими й адміністративними органами, наприклад, з організацією з боротьби проти відмивання грошей ТРАСФІН, Міністерством юстиції та з Відділом з боротьби проти корупції (ВБК). ВБК був створений у 2004 році в межах Управління боротьби проти економічних та фінансових злочинів при Судовій поліції.

Досліджуючи кадрове забезпечення ЦСЗК, зазначимо, що штат цього органу формується із службовців судових чи адміністративних органів. До штату ЦСЗК входять: голова ЦСЗК, генеральний секретар ЦСЗК та консультанти. Важливо, що консультантів тимчасово відряджають до ЦСЗК різні державні органи, у через те числі судові органи і органи державного управління.

Згідно до ст. 1 закону № 93-122 голова ЦСЗК призначається із магістратів судової влади. Голова служби і генеральний секретар призначаються президентом на чотирирічний строк, при через що голова ЦСЗК не може бути звільнений з посади до закінчення цього терміну.

Консультантами ЦСЗК є кваліфіковані державні службовці з різних міністерств, судових та інших державних відомств, наприклад, поліції, жандармерії, податкової і митної служб, органів юстиції, рахункової палати, антимонопольних органів, органів з боротьби проти шахрайства, внутрішніх справ, постачання, житлового будівництва і транспорту. Голова ЦСЗК добирає штатних співробітників з числа представників різних відомств, рекомендованих для роботи у ЦСЗК, та у будь-котрий момент може прийняти рішення повернути такого співробітника на робоче місце, з якого його відрядили. Штатний співробітник ЦСЗК залишається працівником свого відомства, яке є його роботодавцем і виплачує йому заробітну плату. Усі витрати, пов'язані з участю членів ЦСЗК в освітніх та міжнародних заходах, несуть організатори відповідних заходів. Бюджет ЦСЗК формується повністю з державних коштів. Інших джерел фінансування ЦСЗК не має.

Як вже зазначалося, вказана служба знаходиться у структурі органів Міністерства юстиції і підзвітна голові цього відомства. Уряд чи міністр юстиції не можуть давати вказівки ЦСЗК чи її членам.

Згідно з регламентом ЦСЗК та п. З указу № 93-232 служба надає щорічну доповідь про свою діяльність прем'єр-міністрові і міністрові юстиції, яка містить аналіз окремих галузей економіки з точки зору ризику виникнення корупції, а також практичні зауваження відносно кримінальних правопорушень. Зазвичай доповідь тематично пов'язана з експертними висновками, які були підготовлені ЦСЗК протягом року. Щорічну доповідь дозволяється знайти у Збірці офіційних документів чи на офіційному сайті ЦСЗК.

При Службі створено постійно діючий комітет підтримки діяльності ЦСЗК, до якого входять представники державних органів та громадянського суспільства. Мета цього комітету – надання ЦСЗК допомоги в галузі збирання інформації, а також вивчення діяльності й результатів роботи ЦСЗК. До вказаного комітету входять члени Рахункової палати, Генеральної інспекції адміністративної діяльності, Генеральної фінансової інспекції, Інспекції судочинства, міністерства закордонних справ, технічні спеціалісти, представники Генеральної ради працівників гірничої промисловості, Національної поліції, жандармерії, митних та податкових органів, антимонопольних органів, органів народного споживання, служби з боротьби проти шахрайства, Міністерства юстиції, Асоціації голів апеляційних судів та генеральних прокурорів, | головного контрольного департаменту національної залізничної компанії.

Щорічні доповіді ЦСЗК – годин із результатів діяльності вказаної служби, оскільки в них накопичено і узагальнено досвід запобігання корупції.

Упродовж 1993-2013 років щорічні доповіді ЦСЗК мали таку тематику:

– 1993-1994 роки: лобіювання і зловживання впливом; спорт; міжнародна торгівля; децентралізація управління; контроль за дотриманням законності;

– 1995 рік: державні закупівлі (головні ризики, практика, заходи із запобігання корупції і шахрайства); охорона здоров'я; міжнародний бізнес; етика;

– 1996 рік: реклама, рекламні компанії; доходи і планування у сфері державних закупівель (дії в обхід правил закупівель); міжнародний бізнес; шахрайство у сфері міжнародних операцій;

– 1997 рік: секти; інформаційні технології; внутрішня торгівля і вітчизняна промисловість; використання доходів, отриманих в результаті корупції;

– 1998-1999 роки: консультування і посередництво; роздрібна торгівля; професійне навчання;

– 2000 рік: реклама і внутрішній контроль; ефект "дверей, що обертаються" (Pantouflage) – перехід з публічного в приватний сектор чи навпаки; усиновлення, інші випадки допомоги особам, які потрапили у скрутне становище;

– 2001 рік: форми виключення (індивідуальне, економічне, політичне); доброчинність; Конвенція ОЕСР; клірингові компанії; компанії із забезпечення особистої безпеки;

– 2002 рік: етика; неурядові організації; бухгалтерський облік; спеціалізовані установи з боротьби проти корупції в Німеччині, Хорватії, Данії, Гонконзі, Сирії, Великій Британії;

– 2003 рік: відмивання грошей (корупція, спорт, сировинний ринок); неурядові організації; допомога населення у розкритті злочинів; шахрайство, боротьба проти корупції у Ботсвані, Бразилії, Південній Кореї, Фінляндії, Румунії;

– 2004 рік: конфлікт інтересів; збір інформації про економічні порушення; компанії "поштові скриньки"; відмивання грошей (звіти підприємств, страхових компаній, отримання інформації про підозрілу діяльність від юристів та нотаріусів);

– 2005 рік: державні закупівлі, конфлікт інтересів у приватному секторі, підробка, фінансування політичного життя в Європі;

– 2006 рік: оцінка корупції, лобіювання, бухгалтерське програмне забезпечення, корупційні ризики у сфері міського планування;

– 2007 рік: корупція у сфері державних закупівель, шахрайство і корупція в економіці, відповідальність за корупційні діяння, інтернет і корупція;

– 2008 рік: іпотечна криза, відродження шахрайства в глобальній фінансовій системі, фінансова криза;

– 2009 рік: лобіювання, корупційні ризики, пов'язані з міжнародними економічними операціями;

– 2010 рік: запобігання корупції у Франції: огляд, ключові фігури, перспективи; корупція в адміністративних судах; конфлікт інтересів у публічній сфері;

– 2011 рік: запобігання корупції у Франції: огляд, ключові фігури, перспективи, прецедентне право; оцінка французького антикорупційного механізму зі сторони міжнародних організацій; донос як запобіжний захід у сфері запобігання корупції;

– 2012 рік: запобігання корупції у Франції: огляд, ключові фігури, перспективи, прецедентне право; корупційні ризики у французьких компаніях; повернення активів, викрадених внаслідок здійснення корупційних правопорушень;

– 2013 рік: запобігання корупції у Франції: огляд, ключові фігури, перспективи, прецедентне право; декларації про доходи; ефективні засоби запобігання корупції, запобігання корупції в органах місцевого самоврядування.

Таким чином, практична діяльність ЦСЗК проявляється у централізації та збиранні інформації, наданні відповідей на отримані запити, наданні допомоги судовій владі у створенні індикаторів з метою виявлення та запобігання корупції, в освітній, просвітницькій діяльності та міжнародній; діяльності.

Основним видом діяльності ЦСЗК є централізоване збирання інформації, аналіз ризиків виникнення корупції та розроблення превентивних заходів у різних сферах економічної діяльності. Ця діяльність охоплює як державний, так і приватний сектор. ЦСЗК не займається аналізом конкретних справ чи конкретних осіб, пов'язаних з корупцією, а швидше спрямовує свої зусилля на вироблення загального розуміння ситуації і механізмів, які сприяють появі шахрайства та корупції. Інформація, якому збирає зазначена Служба, знаходиться у відкритому доступі. ЦСЗК також формує бібліотеку з питань корупції, відкриту для доступу широкої публіки. Проте можливості ЦСЗК із збирання інформації обмежені, оскільки вона не має права звертатися за інформацією.

Відносно розгляду запитів, які надходять до ЦСЗК, то в середньому Служба отримує 55 запитів на рік від органів судової і виконавчої влади про надання незалежної експертної думки чи допомоги у проведенні розслідування конкретної справи. Однак за період 2013 року до ЦСЗК надійшло лише 44 запити про надання допомоги, серед яких 2 – з органів виконавчої влади, 15 – із судових органів та 27 – від посадових осіб та муніципальних організацій.

Щорічно ЦСЗК надає на запит органів виконавчої влади близько ЗО експертних висновків. У більшості випадків такі запити направляються місцевими органами влади, головним чином, мерами міст. Такі висновки стосувалися виникнення конфлікту інтересів (прийняття рішень у випадках, що стосуються особистих інтересів).

Допомога судовій владі – також один вид діяльності ЦСЗК, котрий полягає у наданні консультацій органам влади і слідства у зв'язку з конкретною кримінальною справою. Згідно з доповіддю за 2013 рік лише у вказаному році служба отримала 15 запитів. Порівняно з 2012 роком, їх кількість збільшилась, адже аналогічних запитів за попередній період було всього 8.

Також одним видом діяльності ЦСЗК є надання консультацій органам влади і слідства у зв'язку з конкретною кримінальною справою.

Також ЦСЗК надає допомогу наглядовим і контрольним органам відносно розробки індикаторів, які сприяють виявленню основних типів фінансових маніпуляцій та їх запобіганню.

Окрім завдань, визначених законом, ЦСЗК приділяє завжди більше уваги проведенню курсів підвищення професійної підготовки. Дані заходи спрямовані на запобігання корупції, а також ефективніше виявлення випадків корупції та шахрайства. Під час навчальних заходів співробітники ЦСЗК діляться своїм професійним досвідом та інформацією, накопиченою у Службі. Тематика курсів різноманітна, наприклад, ризик фінансового шахрайства і корупції у сфері суспільних робіт, розміщення державних замовлень, система охорони здоров'я. Слухачами курсів стають:

– співробітники поліції, прокуратури і судів (на тему виявлення і покарання випадків шахрайства та корупції);

– службовці органів державного управління, які стикаються з фактами корупції чи шахрайства, тобто міністерств, які вважаються уразливими для корупції чи у яких є свої представники в ЦСЗК (органи державного постачання, житлового будівництва, транспорту, міністерства економіки та внутрішніх справ, спеціалісти в галузі контролю, аудиту і боротьби із шахрайством, представники місцевих органів влади);

– співробітники державних і приватних підприємств (наприклад, курси підвищення кваліфікації для старших аудиторів компаній, організовані Французьким інститутом внутрішнього аудиту і контролю);

– студенти вищих навчальних закладів (наприклад, національних шкіл управління, магістратури, поліцейських і митних шкіл, Вищої школи менеджменту) та громадськість.

Члени ЦСЗК проводять освітні й просвітницькі заходи. Вони співпрацюють з навчальними центрами, школами і університетами. Згідно з доповіддю стосовно виконаної роботи за 2013 рік представники ЦСЗК взяли участь у заходах, що проводилися в різних навчальних закладах Франції: Університеті d'Aix Marseille, Національній школі адміністрації, Національній школі магістратури, Національній школі пенітенціарної адміністрації тощо.

Важливим є партнерство ЦСЗК з приватними підприємствами у зв'язку з ініціативою останніх у сфері запобігання корупції та налагодження взаємодії поміж урядом і бізнес-спільнотою у цій сфері. ЦСЗК координує цю діяльність. Зокрема були встановлені партнерські відносини з низкою державних і приватних підприємств, при цьому переговори проводилися з урахуванням специфіки підприємств, проте у цілому коло питань, що розглядалися, зводилося до таких напрямів:

– обмін інформацією;

– питання етики (розробка і вдосконалення кодексів етики);

– навчання персоналу (зокрема, того, що зазнає ризику корупції).

У доповіді ЦСЗК зазначено, що у 2013 році велика увага приділялася роботі з такими організаціями: MEDEF (Рух підприємців Франції), CGPME (Генеральна конфедерація малих і середніх підприємств), ССІ (Торгово-промислова палата). Співробітники ЦСЗК у 2013 році брали участь у конференціях та зустрічах, серед яких: "Ризики корупції для французьких компаній в контексті міжнародних торговельних відносин", "Корупція у французьких компаніях: виклики та ризики", також виступали в Інституті політичних досліджень та антимонопольному комітеті тощо•!

Важливим аспектом діяльності ЦСЗК є міжнародна діяльність. Службою накопичено великий досвід у сфері боротьби та запобігання корупції, представники Служби часто беруть участь в міжнародних заходах, які проводяться ОЕСР, Радою Європи, Європейською комісією, ООН, Світовим банком, МВФ; у роботі місій, організованих Міністерством закордонних справ Франції із надання міжнародної допомоги в рамках двосторонніх угод; у переговорах та підготовчій роботі, яка проводиться різними міжнародними організаціями у сфері боротьби та запобіганні корупції. ЦСЗК щорічно приймає велику кількість міжнародних делегацій з обміну досвідом у сфері боротьби та запобігання корупції. Завдяки активній міжнародній діяльності ЦСЗК набула популярності на міжнародній арені і її авторитет продовжує зростати.

← Предыдущий материал | Следующий материал →