Поделиться Поделиться

Механізм прийняття рішень при формуванні бюджету ЄС

З переходом до формування спільного бюджету ЄС фактично передано право контролювати витрати ЄС наднаціональному органу- Європейському Парламенту. З 1971 р. до бюджету ЄС (поряд з внесками країн) почали надходити власні ресурси у вигляді сільськогосподарських зборів на аграрну продукцію, що ввозиться до ЄС з третіх країн, збори на цукор і глюкозу при їх перевиробництві в порівнянні з лімітами, визначеними органами ЄС, митні тарифи на ввезення промислової продукції ззовні. Збір мита покладений на адміністрацію країн-членів, яка негайно передає отримані кошти до скарбниці ЄС (на покриття витрат з їх стягування скеровується 10 % від зібраної суми). Податок на додану вартість, частина якого з 1979 р. надходить в бюджет ЄС на правах власних ресурсів, не є власним прибутком об'єднання у прямому значенні. Це податковий прибуток кожної країни - члена ЄС, запроваджений згідно до національного податкового законодавства. Країна - член ЄС зобов'язана робити щомісячні внески в перший робочий день місяця в розмірі у від запланованої річної суми внеску податку на додану вартість до бюджету ЄС, розрахованої для кожної країни на основі встановленої Європейською Комісією частки цього податку, що відраховується до бюджету ЄС. У проекті бюджету на наступний фінансовий рік здійснюється корегування внесків кожної країни згідно з фактично зібраною нею сумою податку.

Загальна сума податку на додану вартість, отримана ЄС від країн-членів у певному фінансовому році, має становити різницю поміж загальною затвердженою на даний рік сумою бюджетних асигнувань і очікуваною сумою надходження всіх інших прибутків ЄС. Виходячи з цього, щороку встановлюється частка ПДВ (відсотки до зібраної суми), що підлягає відрахуванню країнами-членами до бюджету ЄС. Коли на початок фінансового року проект бюджету також не затверджений, чинною залишається частка (ставка) минулого року (до затвердження проекту бюджету на поточний фінансовий рік і нової ставки відрахування ПДВ). Згідно до Шостої директиви Ради ЄС з ПДВ, його величина, що перераховується кожною країною-членом, не може перевищувати 1 % від суми податку, розрахованої виходячи з передбачуваної єдиної основи стягнення. Рішення відносно підвищення 1 % ліміту може бути прийняте Радою ЄС одноголосно і після консультацій з Європейським Парламентом ратифіковане всіма національними законодавчими органами, що є доволі,складною процедурою, котра зазвичай триває понад рік. Це зумовлено тим, що відбувається скорочення прибуткової бази кожної країни - члена ЄС.

Європейська Комісія отримує кошториси інших інститутів на 1,5 міс. раніше - до 15 травня, а до 15 червня вона зобов'язана подати проект плану бюджету на розгляд Європейському Парламенту. Європейська Комісія попередньо обговорює кошториси в галузі спільної аграрної політики - найбільшого частини витратної частини - з представниками країн-учасниць на засіданні консультативного комітету Європейської Комісії.

Згідно з рішенням Ради ЄС від 21 квітня 1970 р., Європейська Комісія зобов'язана щороку надавати Раді ЄС фінансовий прогноз про передбачувані витрати ЄС на три подальших роки: показники першого з них мають збігатися з проектом бюджету. За винятком проекту бюджету, Рада ЄС отримує також кошториси інших інституцій, щоби проаналізувати всі поправки, внесені в них Європейською Комісією. Даний аналіз кошторисів і проекту бюджету здійснює бюджетний комітет, що призначається Комітетом постійних представників Ради ЄС із залученням до його складу офіційних представників країн-членів і Європейської Комісії. Не врегульовані бюджетним комітетом питання переносяться безпосередньо в Комітет постійних представників Ради ЄС. Ця початкова стадія обговорення проекту бюджету завершується звичайно засіданням Ради ЄС у складі міністрів фінансів країн - членів ЄС, які розглядають питання, що залишилися не вирішеними під час попереднього обговорення, схвалюють кваліфікованою більшістю попередній проект бюджету і скеровують його на розгляд Європейського Парламенту.

Щороку у вересні Європейська Комісія складає корегуючі листи попереднього проекту бюджету, що містять уточнення низки статей витрат, зумовлені змінами в політиці ЄС. Як правило, це стосується витрат на проведення спільної аграрної політики. Європейський Парламент, отримавши від Ради ЄС проект бюджету з корегуючими листами, має право простою більшістю голосів запропонувати Раді ЄС внести зміни в статті як обов'язкових (витрати, які згідно із зовнішніми зобов'язаннями ЄС зазначені у відповідних договорах), так і необов'язкових витрат. Прагнучи підтвердити свої права як головного наднаціонального органу ЄС, Європейський Парламент вносить поправки, що збільшують статті витрат. Однак ця можливість обмежується рівнем максимальної ставки зростання необов'язкових витрат у порівнянні з попереднім фінансовим роком.

Коли темп зростання необов'язкових витрат, передбачений в проекті плану бюджету, отриманому Європейським Парламентом після схвалення його Радою ЄС, менше половини встановленої максимальної ставки, то Європейський Парламент має право збільшити суму необов'язкових витрат до рівня максимальної ставки зростання. Коли ж передбачуваний проектом бюджету темп зростання необов'язкових витрат становить більше половини максимальної ставки, Європейський Парламент може запропонувати подальше збільшення цих витрат на суму, що не перевищує половини максимальної ставки.

Наприклад, коли максимальна ставка дорівнює 10 %, а в попередньому проекті бюджету темп зростання витрат був б % у порівнянні з минулим роком, то Європейський Парламент має право збільшити необов'язкові витрати також на 5 % (від суми відповідної максимальної ставки зростання). Таким чином, загальне збільшення даної групи витрат становитиме 11%, що перевищує максимальну ставку. Вищий рівень максимальної ставки у порівнянні з лімітом, встановленим Європейською Комісією, має бути зафіксований і затверджений у спеціальній угоді поміж Радою ЄС і Європейським Парламентом. При цьому для Ради ЄС необхідні схвалення угоди кваліфікованою більшістю, а для Європейського Парламенту - більшістю в 2/3 від облікового складу.

Таке правило здатне спричинити низку ускладнень під час бюджетної процедури. Наприклад, при розгляді бюджету ЄС на 1979 р. Рада ЄС схвалила запропоноване Європейським Парламентом збільшення бюджетних витрат понад суму, передбачену максимальною ставкою зростання. Однак Рада ЄС не змогла отримати кваліфікованої більшості, необхідної для затвердження збільшеної максимальної ставки зростання. Внаслідок цього представники деяких країн-членів висловили сумнів відносно законності проведеної раніше процедури схвалення проекту бюджету. У зв'язку з цим на засіданні в березні 1979 р. міністри фінансів країн-членів (за винятком міністра фінансів Нідерландів) домовилися уникати подібної ситуації, а саме: коли в першому варіанті проекту бюджету, схваленому Радою ЄС, темп зростання витрат перевищує встановлений Європейською Комісією максимум, то нова максимальна ставка має бути затверджена Радою ЄС до передачі проекту бюджету на розгляд Європейського Парламенту.

Наступним кроком у затвердженні бюджету є представлення його Радою ЄС (у складі міністрів фінансів) у Європейському Парламенті. Коли протягом 45 днів від дня подання Радою ЄС попереднього проекту бюджету до Європейського Парламенту останній схвалив його чи не вніс жодних поправок, то бюджет вважається остаточно прийнятим. Однак на практиці цього не відбувається. Як правило, саме з моменту представлення попереднього проекту бюджету в Європейському Парламенті розпочинаються бюджетні баталії поміж основними інституціями ЄС.

Оскільки прийняття бюджету - єдина реальна прерогатива Європейського Парламенту, то він приділяє цьому велику увагу. Як правило, обрання кандидата на посаду голови Європейського Парламенту зумовлене його компетентністю в бюджетно-фінансовій сфері. Спеціальна бюджетна комісія Європейського Парламенту вивчає представлений проект бюджету, робить відповідні зміни і виносить його на розгляд сесії Європейського Парламенту, де він має отримати схвалення більшістю голосів.

Проект бюджету з поправками і пропозиціями Європейського Парламенту повертається в Раду ЄС до кінця жовтня, коли відбувається друге засідання Ради ЄС з бюджету. Коли протягом 15 днів Рада ЄС не внесла жодної поправки до необов'язкових витрат і схвалила пропозиції Європейського Парламенту відносно обов'язкових статей витрат, то бюджет вважається остаточно прийнятим. Однак, згідно до Римських договорів, Рада ЄС має право, діючи кваліфікованою більшістю голосів, змінити будь-якому з поправок Європейського Парламенту відносно необов'язкових витрат. Коли Рада ЄС не вносить жодних змін у поправки, рекомендовані Європейським Парламентом, то суми автоматично включаються до проекту бюджету.

Пропозиції Європейського Парламенту про зміну обов'язкових статей витрат вносяться до проекту бюджету в через те випадку, коли вони не збільшують загальної суми витрат відповідної інституції чи збільшення витрат одного з кошторисів компенсується скороченням витрат за іншими кошторисами і Рада ЄС не відкидає їх більшістю голосів. Коли запропоновані Європейським Парламентом зміни до обов'язкових статей витрат збільшують загальну суму витрат бюджету, остаточне рішення належить Раді ЄС.

Рада ЄС має право в усіх випадках, коли Європейський Парламент не приймає поправки відносно необов'язкових витрат, зберегти первинну суму асигнувань, передбачену в проекті бюджету, чи змінити її. На стадії повторного розгляду проекту бюджету Радою ЄС знову виникає проблема застосування максимальної ставки зростання необов'язкових витрат. За домовленістю поміж країнами у березні 1979 р. Європейський Парламент може вимагати збільшення максимальної ставки зростання понад рівень, затверджений Радою ЄС раніше (під час першого схвалення проекту бюджету). Тоді Рада ЄС має спробувати переконати Європейський Парламент не перевищувати ліміти витрат, що встановлені згідно з затвердженою Радою ЄС максимальною ставкою. Коли дані переговори не будуть успішними, то поправки Європейського Парламенту мають бути пропорційно зменшені з тим, щоби загальна сума збільшення необов'язкових витрат відповідала максимальній ставці зростання, затвердженій Радою ЄС. Таким чином, остаточне слово відносно бюджетних витрат належить Раді ЄС - міждержавному органу, а не наднаціональному, яким є Європейський Парламент. Разом з тим він домігся права при розгляді другого варіанта бюджету збільшувати необов'язкові витрати на гранично допустиму ставку.

Відомі випадки, коли Європейський Парламент, всупереч установленій процедурі, при другому обговоренні бюджету затверджував набагато більшу суму поправок до необов'язкових витрат, ніж це було передбачено максимальною ставкою, затвердженою Радою ЄС. Так, у грудні 1981 р. Європейський Парламент схвалив другу серію поправок до проекту бюджету в сумі 220,5 млн ЕКО (за зобов'язаннями) і 197 млн ЕКЮ (за платежами), тоді як Рада ЄС визначила межу збільшення необов'язкових витрат лише за зобов'язаннями в сумі 72 млн ЕКЮ, незважаючи на прохання Ради ЄС відтермінувати прийняття бюджету до узгодження нової максимальної ставки.

Рішення Ради ЄС після другого читання проекту бюджету вважається остаточним відносно групи обов'язкових витрат. Рада ЄС, згідно з поправками до Римських договорів, зобов'язана докладно інформувати Європейський Парламент про хід обговорення бюджету після другого читання. Схвалений Радою ЄС бюджет зі змінами до поправок, зроблених Європейським Парламентом після першого обговорення, повторно надходить до Європейського Парламенту для остаточного прийняття. Бюджет вважається остаточно схваленим, коли до 19 грудня Європейський Парламент не вніс жодних поправок в отриманий від Ради і схвалений ним другий варіант.

Наприкінці бюджетної процедури голова Європейського Парламенту повідомляє про те, що бюджет остаточно прийнятий, однак Європейський Парламент має право більшістю в 2/3 облікового складу відхилити його.

Уперше це право було використане Європейським Парламентом у 1979 р., коли він зажадав від Європейської Комісії представити новий проект бюджету на 1980 р. При цьому Європейський Парламент аргументував своє рішення певними причинами: неприйнятним рівнем витрат на проведення спільної аграрної політики" відмовою Ради ЄС збільшити максимальну ставку зростання необов'язкових витрат. Бюджет на 1980 р. був остаточно прийнятий лише 9 липня 1980 р. (Європейський Парламент відхиляв проект бюджету лише тричі - у 1980,1982,1985 р.).

Зі середини 80-х років подібні випадки траплялися майже з усіма проектами бюджетів. У 1984 р. Європейська Комісія представила проект бюджету на дев'ять місяців. 1985 р., аргументувавши, що ЄС має у своєму розпорядженні фінансові кошти для покриття витрат лише впродовж цього терміну. Тим самим Європейська Комісія намагалася привернути увагу органів ЄС до проблеми бюджетного дефіциту, питання про можливі варіанти покриття якого залишилося невирішеним. Голова бюджетної комісії Європейського Парламенту Дж. О'Кіфф оголосив, що Європейський Парламент відмовляється затвердити проект бюджету в сумі 26,1 млрд ЕКЮ в зв'язку з тим, що він є лише частковим, а таким чином, не має законної сили, і зажадав представити проект бюджету в повному обсязі. Бюджет на 1987 р. через розбіжності відносно способів подолання його дефіциту був схвалений Європейським Парламентом лише у вересні 1987 р.

Як уже зазначалося, в усіх випадках, коли на початок нового фінансового року закон про бюджет ЄС також не прийнятий, запроваджується так званий режим і/12 частки. Для функціонування ЄС Європейська Комісія має право здійснювати фінансування витрат щомісяця в межах V12 частки відповідних статей бюджету минулого фінансового року, що фактично обмежує фінансові можливості розширення діяльності ЄС.

Коли бюджет остаточно прийнятий, Європейська Комісія не має права перевищувати встановлені суми витрат за окремими статтями. Винятком із цього правила є лише такі випадки:

- переміщення з дозволу Ради ЄС чи Європейського Парламенту, залежно від форми асигнувань, певних сум з одного частини в інші через незгоду за окремими статтями чи у випадку виникнення непередбачених витрат, що фінансуються з резервних коштів;

- унаслідок перенесення не витрачених з певних причин асигнувань у минулому фінансовому році на наступний рік (однак вони залишаються частиною того бюджету, в складі якого були затверджені); деякі з таких асигнувань, зумовлених зобов'язаннями попереднього фінансового року, переносяться на наступний рік автоматично;

- прийняття додаткового бюджету, коли затверджені асигнування недостатні для покриття додаткових витрат, що виникають.

Зазвичай ЄС упродовж року приймає один-два додаткових бюджети. Вони, як правило, не збільшують загальної суми бюджетних витрат, а пов'язані в основному зі змінами в бюджетній класифікації. Процедура прийняття додаткових бюджетів ідентична процедурі прийняття звичайного бюджету, проте більш динамічна.

Виконання бюджету покладене на Європейську Комісію, яка повністю відповідає за загальне виконання бюджету в межах ліміту асигнувань. За винятком того, до компетенції Європейської Комісії належить право регулювати грошову готівку в скарбниці ЄС протягом року і вимагати від країн - учасниць ЄС дострокових внесків. Дані суми використовуються для покриття тимчасових касових недостач. У той же час Європейська Комісія не має права допустити перевищення прибутків над витратами за підсумками фінансового року у цілому. Вона зобов'язана заздалегідь попередити Раду ЄС про можливу недостачу фінансових коштів. Рада ЄС, натомість, має ухвалити відповідне рішення відносно скорочення витрат ЄС.

Згідно з фінансовим регламентом, кожна інституція ЄС, Палата аудиторів ЄС мають право виконувати певні розділи бюджету. Загальний контроль і відповідальність покладено на Європейську Комісію. Порядок витрачання коштів кожною інституцією обумовлений відповідним фінансовим регламентом.

Рада ЄС, Європейський Парламент, Європейська Комісія, Суд ЄС і Палата аудиторів ЄС здійснюють витрати згідно до затверджених кошторисів, які містять головним чином адміністративно-управлінські витрати. Комісія ЄС як одна з. інституцій ЄС має такі ж права лише стосовно своїх адміністративно-управлінських і поточних витрат, що становлять лише незначну частку бюджету ЄС. Це обмежує бюджетну правочинність Європейської Комісії і посилює розбіжності поміж інституціями ЄС.

Таким чином, факт затвердження бюджету Європейським Парламентом і Радою ЄС дає Європейській Комісії як виконавчому органу законну підставу планувати всі бюджетні витрати. Члени Ради ЄС вважають, що для затвердження напряму коштів з бюджету Європейська Комісія має отримати попередню згоду Ради ЄС; самостійно вона може здійснювати лише витрати адміністративного характеру.

Європейська Комісія посідає в цьому питанні проміжну позицію, що була висловлена в заяві К. Тагендхета (члена Європейської Комісії), зробленій на засіданні Європейського Парламенту у жовтні 1977р.

Факт схвалення бюджету Радою ЄС і Європейським Парламентом, з погляду Європейської Комісії, недостатній, щоби в усіх випадках надати передбаченим бюджетом асигнуванням законну силу. Через те всі витрати, за які відповідальна Європейська Комісія, можуть бути поділені на дві групи: витрати, зумовлені затвердженими Радою ЄС напрямами діяльності й політики ЄС, та всі інші витрати.

При складанні попереднього проекту бюджету Європейська Комісія відносно кожної статті витрат визначає, чи має вона законну силу, чи ні. Для витрат певних груп необхідне спеціальне рішення Ради ЄС, згідно з яким Європейська Комісія може здійснювати асигнування. Однак на практиці траплялися непоодинокі випадки, коли Європейська Комісія здійснювала витрати, не маючи на те формального права. В 1975 р. з метою посилення контролю за бюджетною діяльністю Європейської Комісії і розширення відповідних прав Європейського Парламенту було запроваджене правило щорічного представлення Європейською Комісією всіх фінансових рахунків за минулий фінансовий рік не лише Раді ЄС, а й Європейському Парламенту. За винятком того, Європейська Комісія зобов'язана подати загальний (зведений) баланс фінансової діяльності ЄС (стан всіх активів і пасивів).

Важливий елемент бюджетної процедури в ЄС - здійснення контролю за бюджетними витратами. Весь технічний контроль за рахунками ЄС покладений на Палату аудиторів ЄС. У975 р. було прийняте рішення про створення Палати аудиторів ЄС, яка об'єднала відповідні установи з контролю, що перебували в складі ЄЕС, ЄОВС і Євроатома.

Палата аудиторів ЄС зобов'язана провести ревізію всіх рахунків ЄС як з прибутків, так і з витрат. Ревізія прибутків ґрунтується на порівнянні передбачуваних прибутків із фактичними надходженнями фінансових коштів до скарбниці ЄС. Ревізія виконання витратної частини полягає в зіставленні фінансових зобов'язань - асигнувань, затверджених законом про бюджет ЄС, з фактичними витратами.

Ревізія рахунків прибутків і витрат може відбуватися як після закінчення фінансового року, так і після закриття рахунків, а також упродовж фінансового року. Палата аудиторів ЄС має право перевіряти рахунки не лише в усіх інституціях ЄС, а й рахунок ЄС у країнах - членах ЄС. При цьому Палата аудиторів ЄС може залучати до контролю національні контролюючі органи і компетентних службовців національних державних департаментів. Інституції ЄС і національні відомства, що перевіряються, зобов'язані надавати членам Палати аудиторів ЄС усю інформацію, необхідну для ревізії. Разом з тим діяльність Палати аудиторів ЄС обмежена суто бухгалтерськими операціями - перевіркою відповідних прибуткових і витратних документів без права аналізу фактично здійснених операцій.

На основі проведених ревізій Палата аудиторів ЄС після закінчення фінансового року зобов'язана надати Раді ЄС звіт, котрий публікується в офіційному друкованому органі ЄС разом із пояснювальними документами інституцій ЄС. Звіт Палати аудиторів ЄС має бути затверджений Радою ЄС, а також Європейським Парламентом.

Незважаючи на наявність численного апарату, контроль за бюджетними коштами, на думку керівництва ЄС, здійснюється незадовільно. Численні факти, котрі регулярно публікуються в офіційних документах ЄС, засвідчують його неефективність. У 1975 р. Європейський Парламент домігся права не погоджуватися зі звітом про виконання бюджету, представленим Європейською Комісією і затвердженим Радою ЄС. Наприкінці 1984 р. Європейський Парламент відмовився затвердити звіт про виконання бюджету ЄС за 1982 р. І зажадав відставки голови Європейської Комісії Г. Торна та його заступника з фінансових питань К. Тагендхета, які в 1982 р. знехтували рішення Європейського Парламенту про "заморожування" 850 млн ЕКЮ (англійські внески, що призначалися для часткової компенсації Великій Британії), перевівши зазначену суму на рахунки англійського казначейства, а також здійснили низку інших фінансових порушень.

Тривалий характер бюджетної процедури ЄС, наявність безлічі стадій і рівнів обговорення й затвердження бюджету, складність контролюючих процедур мали би створювати враження про об'єктивність, демократичний характер діяльності ЄС у бюджетній сфері. Насправді про об'єктивність тут і не йдеться, оскільки сам факт прийняття рішень у Раді ЄС для проекту бюджету кваліфікованою більшістю обмежує права малих країн - членів ЄС, які мають менше голосів, ніж великі країни.

Серйозні конфлікти, що існують поміж країнами-членами й керівними органами, головним чином поміж Радою ЄС і Європейським Парламентом, що юридично правомірні у сфері фінансів ЄС, значно ускладнюють бюджетну діяльність ЄС, створюють критичні ситуації у фінансовій сфері, що заважає нормальному функціонуванню ЄС.

Для зменшення протиріч на етапі прийняття бюджету було запропоновано ввести додатковий етап перед затвердженням, котрий має назву "фінансова перспектива". Він дає можливість зацікавленим сторонам обговорити всі проблеми, що виникають.

Питання фінансової перспективи постало також у 80-х роках минулого століття, коли політичний та інституційний баланс фінансових розрахунків ЄС поступово погіршувався, зростання напруженості спричинювало завжди більше і більше труднощів у функціонуванні щорічної бюджетної процедури, а зрослі ресурси не задовольняли вимоги ЄС. Послідовність криз бюджету зумовила низку запитань в інституціях ЄС; необхідно було домовитися відносно способу гарантування бюджетної дисципліни та вдосконалення бюджетної процедури.

При укладенні міжінституційного договору Європейський Парламент, Рада ЄС і Європейська Комісія визначають головні бюджетні пріоритети для наступного періоду і встановлюють структуру для витрат ЄС у формі фінансової перспективи. Фінансова перспектива визначає максимальний обсяг і склад передбачених витрат ЄС у мільйонах євро та як відсоток ВВП ЄС (з урахуванням передбаченого зростання ВВП). Завдяки цьому виникає можливість порівняння з фіксованим верхнім лімітом власних ресурсів як відсотком ВВП ЄС та власними ресурсами.

Власну верхню межу ресурсів і верхню межу зобов'язань платежів становлять непередбачені витрати. Вони мають подвійне значення: як рівень безпеки, що зводить до мінімуму будь-які наслідки незадовільного темпу зростання витрат, а також як інструмент корегування верхньої межі фінансової перспективи з метою покриття будь-яких непередбачених витрат.

Фінансова перспектива не може бути прийнята до уваги як багаторічний бюджет, оскільки щорічна бюджетна процедура досі вагома при визначенні фактичного рівня витрат.

Похожие статьи